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未入额法官协助办案模式初探
作者: 屈健编辑:肖梦茹发布时间:2016-10-25

    实行法官员额制是人民法院新一轮司法改革的重点内容和焦点问题,因其涉及面广且争议最大、困难最多而备受社会各界广泛关注。最高人民法院周强院长在全国法院司法体制改革试点工作推进会议上强调:法官员额制改革是按司法规律配置审判人力资源,实现法官队伍正规化专业化职业化的重要制度,是实行法院人员分类管理的基础,也是完善司法责任制的基石。建立法官员额制,就是要实现人员分类管理,让优秀法官人才充实到审判一线,建立以法官为中心、以服务审判工作为重心的法院人员配置模式。按照有关规定,通过改革人民法院的法官、司法辅助人员、司法行政人员员额分别达到39%、46%、15%的控制目标。而现实情况是各级人民法院的在职法官人数普通超过了50%以上,那么随着法官员额制改革的全面推进,就必然导致三分之一(甚至近二分之一)的法官要离开审判执行工作岗位,不能履行作为法官的法定审判职责,从而成为未入额法官。这些未入额法官身份和待遇如何确定?能不能继续参与或协助入额法官办案?是各级人民法院无法回避且应当及时予以解决的问题。本文着重分析现职法官未能入额的主要原因,探究未入额法官参与办案的理由与依据,并提出未入额法官办案的几种模式,仅供各级人民法院在改革中、各位法学理论界同仁在研究中参考。
     一、现职法官未能入额之原因分析
    现职法官未能入额最根本的原因就是法官员额限制,应该说全国各级法院的所有在职法官都是符合《中华人民共和国法官法》规定的法官条件的合法法官,都具备依法履行审判权、执行权的资格和能力。由于实行法官员额制改革,才导致了部分法官必须离开审判岗位,不能继续担任法官职务。以首批进入法官员额制改革试点的江苏省江阴市人民法院为例,改革试点前全院法官人数为123名,占全院在编人员的56.16%,而通过改革只保留主审法官62名(包括院长、庭长、审判委员会委员和执行长),仅占全院在编干警的28.31%,其他61名法官被分流,或者作为司法辅助人员协助法官办案,或者到司法行政部门工作。本人所在法院也大致相同,全院在编干警近100人,具有法官资格的审判
员、助理审判员69人,占全院干警总数的69%,如果按照39%的控制线只能保留39名法官,其他30名法官则必须离开审判执行工作岗位,不得继续行使案件审判执行权力。从现实情况来看,在职法官未能入额的主要原因有以下几个方面:
    (一)因入额书面理论考试成绩靠后而被淘汰。“一考定终身”往往能回避一些难以调和的矛盾。因此,书面理论考试是法官入额程序中的一个重要环节,也是遴选法官严格标准、择优录取的重要体现。同时,通过法官入额书面理论考试淘汰一部分法官是当前各试点法院普遍实行的做法,也是比较公平合理并为绝大多数法官接受的办法。但“一考定终身”的弊端在于,一些年龄偏大、临近退休的老法官在书面理论考试方面肯定考不过刚刚大学毕业通过了司法考试且担任法官时间不长的年轻法官。如果将书面理论考试分成老年组和青年组(或者同一张试卷分别统计成绩)或许更为合理一些。当然,很多试点法院采取了理论考试加实绩考核相结合的方法来确定入额法官也能有效地破解这一难题。在“考试+考核”的选任模式已成为司法改革共识的情况下,是否能真正解决部分优秀法官因笔试成绩不理想而不能入额的问题,很多待选法官都在拭目以待。
    (二)因法定原因需要回避而自愿离岗。法官因法定原因需要回避的又分两种情况。一种情况是夫妻双方有一方在法院担任法官而另一方在当地律师事务所当律师,根据相关规定有一方必须回避,也就是说要么一方辞掉法官职务(或者不从事具体案件的审判工作),要么一方辞掉律师职务,不再作为律师为案件当事人充当代理人。这种情况在年轻的法官和律师中比较常见,而作为法官的一方自愿离开审判岗位是一种明智的选择。如,上海某法院的徐某原是该院民事审判庭的一名副庭长,因其丈夫是上海一家知名律师事务所的律师,按照有关规定徐某虽然可以选择是否应当回避。但法官员额制试点开始后,徐某理性地选择了自动退出法官行列,主动申请调离审判岗位,不参加法官员额制的遴选,最终院党组决定调其担任院政治处副主任。另一种情况是法院内部的回避,或者是夫妻一方在上级法院担任法官、一方在下级法院担任法官,或者是夫妻双方在同一法院工作都是法官且一方担任法院领导的,依照有关规定都必须回避,因而有一方应当自觉自愿选择离开审判岗位,把入额名额让给更加合适的人选。
    (三)因年龄或身体原因而申请离岗。据了解,这种情况在相关试点法院不太明显,但并非不存在。从年龄方面看,各级法院有相当一部分法官都临近或即将退休,提前一年半载退居二线,不再担任法官从事审判执行工作,把岗位让给年轻人,这既是对法官员额制改革的支持,同时也是对年轻法官的扶持。实际上,在很多基层法院都曾实行过55岁离岗退二线的办法,由于与现行的公务员退休政策相冲突,且并非法官本人自愿,很多法院都是只做不讲。如果将这一办法作进一步完善,比如,在退二线的年龄上作出较为合理的规定且由法官本人提出申请,或许能够做到两全其美。从身体情况看,一些法官尤其是基层法院的很多法官长期在审判一线办案,案多人少,节假日都不能休息,的确存在着身心疲惫的问题,积劳成疾的事例非常多,法官因身体情况不适应继续在审判执行工作一线拼搏,主动申请离岗应当准许。
    (四)其他原因。一是自动离职,是指一些年轻法官自己主动辞职,“下海”经商或改当律师,这种现象前几年在北京、上海都曾经出现过,相关媒体曾以“年轻法官离职潮”为题进行宣扬和报道。本人所在法院也有几例法官自动离职的情形。面临即将实行的法官员额制,一些年轻法官在不可能成为入额法官的情况下而自动离职难以避免,也无可厚非。二是调离法院到行政机关任职。由于不能成为入额法官,除了组织上安排交流到行政机关任职之外,法官个人通过一定途径调离法院去行政机关工作的情况也大有人在。三是顾全大局,自愿不参加法官员额制的入额遴选。有的法官已在法院综合部门领导岗位任职、有的担任法官后长期从事综合部门的工作感觉自己的确不适合在审判岗位办案,因而自愿不参加法官员额制的入额遴选,此类情况在广东、上海、天津等先行试点法院都有现实的事例和个案,也是应当鼓励和提倡的做法。
二、未入额法官协助办案的理由与依据
    所谓“法官员额制”是指人民法院、检察院在编制内根据办案数量、辖区人口、经济发展水平等因素确定的法院的法官、检察官的人员限额。员额一旦确定,在一定时期内不能改变,没有缺额就不能递补。但是,实行“法官员额制”,通过一定程序遴选后未能入额的法官除极个别人员外,大多数都是合格、称职的法官,还有不少人是单位的先进工作者和被上级法院通报表彰的优秀法官。仍然以江苏省江阴市人民法院为例,该院通过“法官员额制”裁减下来的61名法官中大多数都是在审判一线办案的法官,其中的优秀法官、办案能手占近四分之一。其他有关试点“法官员额制”的法院也与江阴市人民法院的情况类似。因此,这些未入额法官参与办案既有充足的理由也有当然的法律依据。
    (一)未入额法官协助办案之理由。据了解,在各级人民法院因各种原因未能入额的法官中,在审判一线办案的法官或者曾经参与过案件审理的法官占三分之二以上。那么,这部分法官无论是政治素质还是法律素养都是比较高的,他们都可以办案,也能够办好案。其理由:
    1、具有丰富的办案经验。在未入额法官中的一部分老法官大多有十年以上的办案经验,有的单独主审的案件上千件,参与审理的案件数百件甚至达数千件。如,贵州省贵定县人民法院原有法官53人,第一批入额法官18人,未入额法官35人,占原有法官人数的66.03%,而未入额的35名法官中只有5人缺少办案经验,其他30名法官都是长期在审判一线办案的法官。可以肯定地说他们的办案经验是很多已入额的法官在短时间内难以超越的。所以,这部分法官完全有理由运用自己丰富的办案经验参与各类案件的审理工作。
    2、具有较强的办案能力。一般来说,只要有三年以上的办案经历或者自己主办(含独任审判)过100件以上案件的法官,其审理案件的基本功都比较扎实,庭前如何交换证据、如何进行调解,如何组织与控制庭审,如何质证认证,如何认定事实,如何适用法律,如何撰写裁判文书,无论是办案程序还是需要把握的细节,他们都是轻车熟路、手到擒来。尤其作为基层人民法院的法官除了具有开庭审理案件的能力之外,还具有丰富的案件协调和化解当事人双方矛盾纠纷的能力,这种能力非经过相当长时间的磨砺是无法得到提高的。因此,未入额法官既然其有较强的办案能力,当然可以参与或协助入额法官审理案件。
    3、具有较高的调解水平。各基层人民法院的法官大多是案件调解工作的行家里手。有关数据表明,在未入额的基层人民法院的法官中有50%以上的法官都曾经是所在法院的办案能手或调解高手。如果让这些未入额的法官参与案件调解或者单独主持诉前、庭前调解工作,无疑是最合适的人选。很多试点法官员额制的法院已经在进行这方面的偿试,并取得了较好的效果。如,上海市徐汇区人民法院将一些因各种原因未能入额且具有一定调解工作能力的法官,作为法官助理专职担任诉前调解工作,在开庭审理前联系双方当事人来法庭一起见面调解,事先与原告、被告人单独见面进行调解事项的说明,等等。既减轻了审判法官的工作压力,也为当事人双方纠纷的有效解决打下了良好的基础。
    (二)未入额法官协助办案之法律依据。前面已经提到过“在职法官都是符合《中华人民共和国法官法》规定的法官条件的合法法官,都具备依法履行审判权、执行权的资格和能力。”虽然因各种因素未能入额,但其法定的资格和权力并没有当然地被剥夺,因此,只要其还具有法官资格,他就有参与办案的法定权力,也就是法律依据。
    1、未入额法官具有合法的法官资格。在现行体制下,法官取得合法身份有两种途径:一是经所在法院的同级人大常委会任命为审判员,二是由所在法院院长任命为助理审判员。只要具有这两种身份的任何一种他就是一名合法的法官,就可以享有法定的权利和义务。实行法官员额制后,法官未能入额,但其审判员或助理审判员的资格还在,仍然是具有合法身份的法官,其作为法官具有的法定权利和义务也没有被取消。
    2、未入额法官具有法定的办案职责。《中华人民共和国法官法》第五条法官的职责规定:法官“依法参加合议庭审判或者独任审判案件”。[3]第四条规定:“法官依法履行职责,受法律保护。”因此,未入额法官参与办案既是其法定职责,也是其法定权力。从法理上分析,未入额法官与入额法官具有同等的权利和义务,只是因为未能入额其不能到审判执行工作一线直接审理执行案件,即参与办案的权力受到限制而已。
    3、未入额法官可随时递补进入员额制法官行列。最高人民法院常务副院长沈德咏在2015年7月初举行的全国高级法院院长座谈会上就人民法院的司法改革作了专题讲话,其中着重讲到法官员额制改革的问题。他强调,关于法官员额制改革,要严格执行中央确定的法官员额比例和相关政策,不仅不能突破,在第一轮遴选时还要留有余地,为优秀人才留下入额空间。目前,多数法院的法官员额制都是处于试点阶段,法官员额的比例并没有达到39%的控制线,如,上海各法院的法官员额控制比例为33%,离控制线还有6%的余地;而还有一些法院在试点中故意留出10%的法官员额以待进行第二轮遴选。可以看出,当前的法官员额制并非是“一次定终身”的改革,首次遴选而未能入额的法官只要自身不懈努力创造条件或者审判执行工作需要,其随时都可能进入到法官员额制行列。而未入额法官在入额之前依法参与办案就法院而言是人才的培训和储备,于法官个人而言则是一种锻炼和积累。
    三、未入额法官协助办案模式之选择
    因为有充足理由及合法依据,未入额法官协助或者参与办案已经不容置疑。但其如何协助主审法官办案?切入点又在哪里?值得研究和探索。北京大学法学院教授傅郁林提出:将未入额法官参与办案定位为限权法官,即在入额法官的监督下行使审前程序运行所需要的各种权限,包括部分案件(如小额诉讼)和部分事项(如证据开示范围)的裁判权。这一想法和观点只能是对当前各级法院未入额法官协助或者参与办案的一种职责定位,而并非是具体的协助办案模式。笔者现结合有关试点法院的做法及相关媒体在宣传报道中的探讨,提出以下五种未入额法官协助办案的模式:
    其一,直接参与合议庭模式。就是基于未入额法官的合法身份,因“法官员额制”的限制其不能担任独任审判员和主审法官进行案件的审理和执行,但应当可以参加案件合议庭,作为合议庭成员参与案件审理。在目前有关法律没有修改,法院审判案件仍然实行合议制的情况下,如果每一个案件的合议庭都由入额法官组成,显然是一种人力资源的浪费,也使入额法官难以集中精力处理自己所承办案件的事务,而由未入额法官参与合议庭恰好解决这一难题。这一模式不仅缓解了入额法官的办案压力,而且能够及时解决基层人民法院“案多人少”的矛盾。事实上,很多进行法官员额制试点的法院如海南省、贵州省的相关法院都对未入额法官的待遇及转岗实行“双轨制”,即:设置3—5年的过渡期,过渡期内未选任为法官的现任审判员、助理审判员,转任法官助理或司法行政人员,法官职务保留,现有待遇不变。在办案问题上,采取由院长授权的方式,使未入额法官能够协助入额法官办案。
    其二,协助案件执行模式。相比案件的审判而言,案件的执行是法院执行人员根据人民法院生效的法律文书行使执行权。虽然法律规定执行人员必须由具有法官资格的人担任,但过去一段时间内为解决案多人少的矛盾,有一些法院采取任命助理执行员的方式,让没有法官资格的法院人员承担执行工作任务。这一做法实际上已得到上级法院及上级相关部门的认可。在实行法官员额制的前提下,未入额法官因具有法定的法官资格,担任助理执行员协助入额法官执行案件应是多方受益的方案。实际工作中,按照最高人民法院有关执行工作规定的要求,人民法院在案件执行过程中必须有2名以上的执行人员同行并出示“执行公务证”和“工作证”。目前,全国各级法院的案件执行工作压力非常大,“案多人少”的矛盾异常突出。在实行法官员额制的前提下,由未入额法官充当助理协助主审法官参与案件的执行工作有着十分紧迫的现实需要。未入额法官通过这一模式协助案件执行,必将加强案件执行工作力量,提升执行工作效率,最终实现提高案件执结率之目标。

    其三,担任专职庭前调解员模式。进行庭前调解已经成为民商事案件的必经程序,工作量非常大,如果将这一工作任务交由未入额法官担任,既能调动未入额法官参与案件审理的积极性,同样也可以缓解主审法官的办案压力。这一做法在广东、天津、山西等法官员额制试点法院已普遍推行。这一模式的具体方式是由未入额法官担任专职庭前调解员,凡入额法官认为有调解结案可能的案件,可将调解事务交由专职调解员组织案件当事人进行调解,调解成功的由专职调解员拟制调解书初稿,呈报主审法官签字确认后向当事人发放调解书。调解不成功的案件,专职调解员也应向主审法官报告具体调解情况,然后由主审法官按照普通程序进行审理。
    其四,转岗人民陪审员模式。在安徽、江苏一些法院正在偿试聘请退休法官担任人民陪审员参与案件审理的做法,据笔者了解,由于退休法官基本上都是具有多年办案经验的老法官,试行这一做法的有关法院普遍认为,从退休法官中聘任人民陪审员相比从社会各界人士中聘请人民陪审员参与案件审理,工作开展更加顺畅,实际办案效果更为理想。因此,在未入额法官中有相当一部分是临近退休、或者已经退居二线的法官,如果将这部分法官直接转岗为人民陪审员,参与合议庭办案,不但能解决一些地方存在的人民陪审员选任难、部分专家学者型人民陪审员难以分身参与办案等难题,而且能够更好地提高人民法院的办案质量和效率。当然,具体的制度设计还有待于相关部门的探索和完善。尤其是必须是得到同级人大的认可与支持。否则,这一模式难以顺利推行。
    其五,法官助理单独职务管理模式。这一模式已经在云南省昆明市中级人民法院试行。具体方式是将法官助理分为审判类助理和事务类助理。审判类法官助理主要履行如下职责:审查诉讼材料,协会法官组织庭前证据交换、庭前调解,草拟调解文书;根据法官的要求,准备与案件审理相关的参与资料,研究案件涉及的相关法律问题;在法官指导下草拟法律文书等。事务类法官助理主要履行的职责是:受法官委托或者协助法官依法办理财产保全和证据保全措施;受法官指派办理委托鉴定、评估等工作;送达法律文书;完成与审判相关的其他辅助性工作等。其他相关法官员额制试点的法院,如,山西省、海南省、吉林省、湖北省等地的试点法院也在积极探索这一模式,并已经取得了实际的效果和有益的经验。










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